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[5]曼海姆高等行政法院在乌尔（Wyhl）案中便对核能法中的不确定法律概念从经典警察法的意义上进行理解，因而主张对其适用进行全面的司法审查。

如果信访事项直接向信访工作机构以外的行政机关提出，有关行政机关经过审查认为属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理。教育类，主要涉及收费问题。

抽象法律、政策目标落实引发的争议，鼓励性规范能够提供帮助判断行政机关是否需要承担责任的依据，但往往无法指明具体承担责任的内容。这种不作为或作为不充分虽然可能指向具体对象，但通常认为，类似情形不会对相对人造成实体利益损害。国有企业改制过程中，职工大会或职工代表大会审议通过企业安置方案，[33]未能保障部分职工的利益引发的争议。这类行为包括不应当处理的行为以及已经充分处理的行为。即便部分证据是由裁判者依据职权调查，也需当事人提出主张，甚至提供线索，而且最终的结论需要裁判者支持一方，否定另一方。

易言之，行政信访所获得的是法定救济管辖范围之外的剩余（residual）事项。作为执行者的机关或单位是引发争议的机关和单位。行政信访的目的不限于投诉请求，还可能是反映情况，提出建议、意见，但《条例》规定的信访事项处理程序主要是针对投诉请求类信访设计的。

无论行政信访制度在未来是否被选择作为承载回应这些诉求的渠道，类似本文归纳的两类问题会长期存在，如果我们不选择对法律救济之外的社会矛盾视而不见，那么，除了从源头上进行预防使相关争议的发生减少外，还需要构建必要的处理机制予以有效回应。（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员。三农问题，具体包括反映农村干部问题、农民生活困难及其他。《条例》第14条对管辖的事项作了概括列举加排除式的规定。

同时，那些未包含在《国家赔偿法》列举范围内的事实行为造成的损害，同样不可申请行政赔偿。  五、结论 《条例》的制定者将信访预设为一种补充性的纠纷处理机制，沿袭诉讼、行政复议和仲裁所共享的处理争议的传统技艺，将信访处理纠纷的工具限定为规范—决定裁决模式，实际上并未充分重视行政信访真正需回应的事项所具有的特质。

相关决策内容的确定，需要行政机关根据现实情况来具体决定。[53]裁决只需针对当事人的请求，根据既定规范作出，而不必、也不应超出当事人的请求，去考虑与争议相关的问题是否均需要得到系统的解决。如，王国英等诉北京市通州区永顺镇新建村村民委员会农村宅基地审批纠纷案（〔2013〕通行初字第34号）。[57]其得以有效运作的最核心保障是决定机关对当事人有发出命令的权力，并有保障该命令得以贯彻的控制性措施。

这不仅与规范—决定裁决的规范预设不符，而且裁决者本身也不具有发展适当救济规范的能力。利益不必然理解为可测度的物质利益，精神利益也能够成为当事人的主张基础。例如，根据《村民委员会自治法》第36条的规定，村委会及其成员积极地作出某种行为，村民可向法院申请撤销。即便进行裁量处理，裁决机制也因利益分配、调整型决策具有多中心任务特征而难以适用。

[47] 富勒没有直接对多中心任务进行界定，而是给出了多个例子来描述存在多中心任务的情形。这种设置试图使信访的程序启动、过程控制、决定作出以及决定执行均具有强制性，从而促成信访处理的正式程序化，并借助这种法院式的程序仪式来强化信访处理过程的权威。

同时，在无法提请附带审查的情形下，即便对规范性文件之合法性与合理性存有争议，也无法申请法律救济。[32]根据格利弗的理论可知，纠纷的出现外显为：当事人内部之间的分歧无法被容忍，以致一方将其诉诸第三方。

[4]从国家的维度而言，信访也被寄予解决冲突，化解纠纷的功能。（2）如何塑造形成实体方案的过程机制。对于要求行政机关实施法律或者政策精神的事项，本身不存在要求政府如何作为的明确规范指引，这也意味着针对这些事项欠缺具体的救济规范。行政事实行为表现为行政主体作出对外发生事实效果的行为，其至多对外界产生物理或生理的影响。  摘要:  《信访条例》将行政信访定位为诉讼、行政复议和仲裁的补充渠道，承袭这些机制处理纠纷的核心技术，预设了处理信访事项的规范—决定裁决模式。判断是否存在损害，不以对特定利益享有法定权利为基础。

鼓励性规范意味着相关责任主体，对如何实现目标有自行判断和作出选择的充分余地。换言之，规范—决定处理过程的预设，将有权处理信访事项的行政机关定位为纯粹的执行者，他们是法律或政策规范的口舌，其职责在于就特定诉求向信访人诉说有无规范，以及规范如何规定。

但上述列举涉及行政争议的事项中，大致有以下几种情形，因无法满足这两个条件，和（或）现行法律未规定相关的救济途径，而被法定行政救济排除管辖： 第一，对政府制定的，普遍适用的分配方案不满，如认为农地征收、国有土地上房屋拆迁、大型工程建设移民的补偿和安置标准过低，要求提高补偿和安置标准等引发的争议。根据该判断标准，结合上文关于法定救济渠道管辖范围的说明，可以推知，上文列举的涉及民事纠纷的事项，发生在特定的、理论上平等当事人之间，且涉及的利益可解释为受法律保护的，与财产或人身相关的权利。

信访处理争议更进一层的制度效能问题，即，如果信访事项没有被拒绝处理，现有机制能否进行有效回应，学界也鲜有讨论。仲裁通常是部分民事纠纷诉讼解决的前置或替代方式。

前五种情形中，引发对行政机关积极作出决策不满的原因，均与决策会对既有利益产生较大影响有关。或者当事人同时选择信访和其他法定救济渠道。后两类情形直接指向的是，行政机关是否积极履行职责、落实法律或政策确定的目标，以及采取的措施在多大程度上落实了相关目标和要求，本文将之简称为抽象法律、政策目标的落实。采取鼓励性规范确定行政机关积极实现目标的责任，而未直接指明如何实现目标，大概有以下考虑：第一，目标需逐步实现，同一时期各种目标并存，但有优先实现的顺序选择，事先无法要求实施机关必须采取何种措施或在特定时限内达成目标。

行政复议很大程度上是行政诉讼的前置程序，除《行政复议法》第7条规定的，相对人申请行政复议时可一并向复议机关提出审查规范性文件的请求外，对于具体行政行为的合法性审查而言，[27]行政诉讼的管辖与行政复议的管辖并无二至。因此，信访人的请求能否获得支持，不在于请求是否有事实根据，而在于是否有法律或政策依据。

  三、行政信访处理的事项 《条例》预设的规范—决定裁决模式，与行政信访处理争议的制度效能不足是否相关，是一个需要进行检验的问题。第40条规定因下列情形之一导致信访事项发生，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分。

上文列举的利益分配、调整型决策，客观上均涉及多方主体相互冲突的利益，同时可能需要考虑多重因素——待决问题中包含多个需要考虑的问题，或需要考虑对待决问题有直接影响的其他问题。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，因未造成现实损害，因而被视为无需救济的情形。

田文利：《信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究》，《行政法学研究》2011年第1期。除前述第32条第2款的规定外，第36条规定县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：……（五）不执行信访处理意见的……。即便争议的对象本身是相对具体的实施规则，它们也无非是政策裁量的产物，其合理性仍可能受到质疑。以上列举的事项均包括利益受损或得不到保障的情形，针对这些事项进行的信访活动本身，隐含着信访人向对方当事人提出过请求或主张，但得不到回应或满足这一步骤，向上级机关或主管机关提出的信访，则属于格利弗所说的诉诸外部第三人。

对此，《条例》确定了如下处理过程： 第一，程序启动的非合意性。第三，行政机关在其职权范围内为实现特定的政策目标，就具体事项作出影响多数人利益的决策引发的争议，如城镇特定区域的建设规划、产业布局调整、大型项目或污染企业的选址等给特定民众带来不利影响（可能没有构成现实的损害，但付诸执行，就有造成损害或妨害的较大可能）。

城市和农村困难群体反映生产生活困难。事实行为具体可概括为三类：第一，单纯的高权行为，如实施教育、举办职业培训、兴建公共设施、军队遂行战争等。

能否运用裁决机制发展出适合的救济方案来有效处理这些争议？ 下面以一则上访案件的处理来回答该问题： 2004年以来，山西忻州市市14个县（市、区）的乡镇文化站辅导员和农村电影放映员多次多人赴京、赴省上访。[13] 学者在揭示信访为何造成严重负面影响的原因时，指出通常只有那些被政治化或可能引起社会不稳定的争议被处理，[14]这意味着多数争议是被拒之门外的。